Die neue Breitbandförderung in grauen Flecken und die Chancen für Kommunen & Landkreise

Bund und Länder erweitern die deutsche Breitbandförderung beginnend im Frühjahr 2021 in zwei Stufen gravierend. Bis Anfang 2023 vervielfacht sich die Menge der Haushalte, die für eine geförderte Anbindung an ein Glasfasernetz in Frage kommen. So legt es die am 12. Februar 2021 veröffentlichte Gigabit-Rahmenregelung fest, die wir unter dem Link besprechen.

Kommunen und Landkreisen vermittelt die Ausweitung der Breitbandförderung angesichts möglicher Förderquoten von 80-100% je nach Bundesland deshalb enorme Chancen. Erstmals qualifizieren sich auch dichter besiedelte Gebietskörperschaften für den geförderten Glasfaserausbau. Schon mittelfristig scheint es möglich, jedes Gebäude mit zukunftsfähigen Glasfaseranschlüssen anzubinden, ohne die kommunalen Haushalte zu überlasten.

Zugleich ist klar, dass die Nachfrage nach breitbandigem Internet stetig steigt. Daher empfiehlt es sich für die öffentliche Hand, frühzeitig die eigene Breitbandstrategie fortzuentwickeln, um die Potenziale der Förderung für den eigenen Bedarf optimal auszuschöpfen. Hierzu liefert der vorliegende Beitrag anknüpfend an unsere Auseinandersetzung mit der bisherigen Bundesförderrichtlinie eine erste Orientierung zu den neuen Rahmenbedingungen der Breitbandförderung. Dazu gliedert sich der Artikel in folgende Abschnitte:

1. Entwicklung der Rechtslage zur Breitbandförderung im Überblick (= Zusammenfassung der Eckpunkte des bisherigen Förderprogramms und der Nachfolgeregelung ab Frühjahr 2021)
2. Übersicht zu möglichen Förderstrategien (= Gegenüberstellung verschiedener Herangehensweisen zur Nutzung der neuen Breitbandförderung zur Unterstützung des Glasfaserausbaus in einer Kommune)
3. Der richtige Umgang mit der neuen Breitbandförderung für die öffentliche Hand in verschiedenen Ausgangssituationen (=Erörterung geeigneter Ansätze zur Inanspruchnahme des neuen Förderprogramms für Landkreise und Gemeinden gegliedert nach gängigen bisherigen Ausbauszenarien)

1. Entwicklung der Rechtslage zur Breitbandförderung im Überblick

a. Anhebung der Aufgriffsschwelle

Mit ihrem Kompromiss über die Anhebung der Aufgriffsschwellen haben Bundesregierung und EU-Kommission Ende Juli 2020 die Weichen gestellt, um im Herbst die Breitbandförderung in sog. grauen Flecken einzuleiten. Ab diesem Zeitpunkt soll die Nachfolgeregelung zur NGA-Rahmenregel von 2015 gelten.

Diese wird alle Adresspunkte zum geförderten Glasfaserausbau freigeben, die bislang mit Bandbreiten von weniger als 100Mbit/s im Download versorgt werden und hinsichtlich derer auch keine Absichten zum Ausbau in den nächsten drei Jahren bestehen. Laut Entwurf zur NGA-Rahmenregel zum Aufbau von Gigabitnetzen in grauen Flecken vom 22.05.2019 ist zur Abgrenzung der insoweit unterversorgten und damit förderfähigen Adressen wie bislang ein neues Markterkundungsverfahren durchzuführen.

Ab Anfang 2023 soll die Aufgriffsschwelle sogar fast ganz entfallen bzw. auf 200 Mbit/s in Download und Upload symmetrisch angehoben werden. De facto dürfen ab dann also sämtliche Haushalte gefördert an ein FTTB-Verteilernetz auf der Netzebene 3 angeschlossen werden, die bis dahin noch nicht über eine Internetversorgung mit reiner Glasfaser oder HFC (rückkanalfähiges Fernsehkabel) verfügen und eine solche auch nicht in den nächsten drei Jahren durch den privatwirtschaftlichen Ausbau erhalten sollen.

b. Tragweite der Ausweitung der Breitbandförderung auf graue Flecken

Konkret bedeutet dies, dass sich die Menge der theoretisch förderfähig erschließbaren Adressen binnen weniger Jahre mindestens verfünffachen wird. Denn die seit 2015 geltende NGA-Rahmenregel erlaubt eine Breitbandförderung nur, wo noch keine Internetversorgung mit mindestens 30 Mbit/s downstream bereitsteht. Ausweislich des Berichts des BMVI zur Breitbandverfügbarkeit von 2020 handelte es sich hierbei Ende 2019 nur noch um ca. 6% der bundesdeutschen Haushalte. Der 2. Gigabitstudie des VATM zufolge fehlte es demgegenüber Mitte 2020 noch ca. 45% aller deutschen Haushalte an einem gigabitfähigen Internetzugang. Ein Großteil hiervon wird Ende 2022 voraussichtlich noch immer nicht auf diesem Niveau versorgt sein. Dies gilt selbst, wenn man unterstellt, dass in den nächsten Jahren die laufenden geförderten Ausbaumaßnahmen in weißen Flecken und der eigenwirtschaftliche Glasfaserausbau acht Millionen weitere Haushalte per FTTB/FTTH anbinden.

Die Reichweite und die Bedeutung der Breitbandförderung für die Ertüchtigung der digitalen Infrastruktur nimmt in den nächsten Jahren also weitreichend zu. Kommunen im städtischeren Bereich, die schon in den letzten Jahren nur wenige akut unterversorgte weiße Flecken aufwiesen, qualifizieren sich erstmalig in nennenswertem Umfang für Bundes- und Landesfördermittel.

Darüber hinaus steht die Breitbandförderung auch für den ländlichen Bereich wesentlich großflächiger als bislang offen. Denn erstens war selbst in Klein- und Mittelstädten zumindest der Kernbereich bisweilen von der Breitbandförderung abgeschnitten. Schließlich gewährleisten hier zumindest VDSL oder Vectoring eine gewisse Breitbandgrundversorgung mit Downloadgeschwindigkeiten von 50-100 Mbit/s. Zweitens erhalten ländliche Gebiete, in denen bisher nur der FTTC-Ausbau gefördert wurde, nach der Maßgabe der Investitionsschutzklausel bald aufs Neue die Gelegenheit zur Aufwertung der Infrastruktur in vormals weißen Flecken – diesmal auf reine Glasfasernetze bis zu den Gebäuden (=FTTB/FTTH).

Soweit die wesentliche Neuerung der Breitbandförderung in Deutschland ab Herbst 2020. Ehe der Beitrag auf die Entwicklung der übrigen Förderbedingungen eingeht, klärt der Folgeabschnitt zunächst noch einmal die Terminologie zur Einstufung verschiedener heute, morgen und übermorgen förderfähiger und nicht förderfähiger Adressen.

c. Exkurs: Definition weißer, grauer und schwarzer Flecken

Die zunehmende Komplexität der Breitbandförderung äußert sich bereits in der wechselnden und vielfältiger werdenden Farbgebung zur Abgrenzung derjenigen Adressen, die nach bisheriger und künftiger Rechtslage über ein mit Bundes- und Landesmitteln erschlossenes Glasfasernetz ans schnelle Internet angebunden werden dürfen. Die Zeit des Schwarz-Weiß-Denkens endet mit Anhebung der Aufgriffsschwelle im Herbst 2020 nicht bloß im übertragenden Sinne. Künftig kennt das Förderrecht neben den bisher geläufigen Begriffen der schwarzen und weißen Flecken auch das Tertium der grauen Flecken. Und damit nicht genug. Wegen der stufenweisen Anhebung der Aufgriffsschwelle von 30Mbit/s auf 100Mbit/s im Download und schließlich Anfang 2023 auf 200 Mbit/s symmetrisch könnte man noch einmal hellgraue und dunkelgraue Flecken unterscheiden.

aa. Begriffsherkunft

Aber der Reihe nach. Die Breitbandleitlinien der EU-Kommision als Orientierungsrahmen für ihre Anforderungen an den Genehmigungsbeschluss für Beihilfen der Mitgliedsstaaten nach Art. 108 Abs. 3 AEUV schufen schon früh die Begriffstrias bestehend aus weißen, grauen und schwarzen Flecken (siehe Leitlinien der EU für die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang
mit dem schnellen Breitbandausbau vom 26.1.2013, C-25/1; frühere Fassungen der Breitbandleitlinien verwenden ebenfalls schon diese Terminologie). Die Rz. 66ff. der Breitbandleitlinien vom 26.1.2013 definierten weiße Flecken hierbei als besonders unterversorgt und per se beihilfefähig. Demgegenüber sperrten sie Ausbau mithilfe von Beihilfen in schwarze Flecken wegen ausreichender Breitbandangebote vollständig. Graue Flecken wurden in Rz. 67ff. als eine Art mäßig mit schnellem Internet versorgtes Mittelding definiert. Die Breitbandleitlinien sehen insofern vor, dass hier unter gewissen Umständen Beihilfen in Betracht kommen können.

bb. Weiße Flecken in der deutschen Breitbandförderung

Womöglich wegen dieser differenzierenden Definition spielte der Terminus der grauen Flecken im Rahmen der deutschen Förderprogramme bisweilen keine Rolle. Die NGA-Rahmenregel von 2015 übernahm zunächst explizit lediglich den Begriff der weißen Flecken in das deutsche Förderrecht. Seither diente er zur Abgrenzung förderfähiger und nicht förderfähiger Adressen. Fußnote 3 NGA-RR definiert weiße Flecken als „Gebiete, in denen es diese Netze (d.h. NGA-Netze, Anm. d. Verf.) gegenwärtig noch nicht gibt und die in den kommenden drei Jahren von privaten Investoren wahrscheinlich auch nicht errichtet werden„. Unter NGA-Netzen wiederum versteht die NGA-Rahmenregel laut Fußnote 2 technologieneutral „Zugangsnetze, die jedem Teilnehmer zuverlässig mind. 30 Mbit/s bieten„. Folglich gelten als weiße Flecken im Sinne der Breitbandförderung unterversorgte Bereiche, in denen der bisherige Internetzugang nicht einmal 30 Mbit/s (als Downloadgeschwindigkeit) ermöglicht. Die entsprechende Aufgriffsschwelle war bereits in den Breitbandleitlinien unter Rz. 66 vorgegeben worden.

Diese Begriffsbestimmung legte fest, zur Versorgung welcher Adressen seit 2015 ein Breitbandnetz mit Fördermitteln des Bundes und der Länder errichtet werden durfte: nämlich nur zu Gebäuden in weißen Flecken. Eine Förderung kam gemäß § 4 Abs. 7 NGA-Rahmenregel allein für Ausbauvorhaben in Betracht, die sich ausschließlich auf die Anbindung von Adressen beschränkten, welche laut den Ergebnissen eines Markterkundungsverfahrens als unterversorgt eingestuft wurden. Dies waren solche, für welche die Befragung der ortsansässigen Telekommunikationsunternehmen ergab, dass bisher niemand eine Breitbandgrundversorgung hergestellt hatte oder dies verbindlich anstrebte.

Da sich alle übrigen Adressen im Umkehrschluss nicht für die Berücksichtigung beim geförderten Breitbandausbau qualifizierten, erübrigte sich im Rahmen der deutschen Breitbandförderung bis 2020 die Differenzierung zwischen grauen und schwarzen Flecken. In der Praxis sprach man insofern als Gegenstück zu weißen Flecken meist nur von nicht beihilfefähigen schwarzen Flecken. Demnach waren alle Adressen schwarz, ein Markterkundungsverfahren nach § 4 NGA-Rahmenregel nicht als unterversorgt und damit als weiß identifiziert hat.

cc. Graue Flecken in der deutschen Breitbandförderung

Hierbei sollte es jedoch nicht dauerhaft bleiben. Laut dem Bericht des BMVI zur Breitbandverfügbarkeit von 2020 sind die weißen Flecken infolge des geförderten Ausbaus bis Ende 2019 auf 6% aller bundesdeutschen Haushalte zusammengeschmolzen. Da somit die akute Unterversorgung sukzessive abnahm, rückten ab 2018 allmählich die grauen Flecken in den Fokus des Bundesfördermittelgebers. 2019 begab sich das BMVI in nähere Konsultationen mit der EU-Kommission über den Zuschnitt der Breitbandförderung für den Ausbau in grauen Flecken. Diese Sondierungen verfolgten den Zweck, für die neue NGA-Rahmenregel letztlich einen Beschluss nach Art. 108 Abs. 3 AEUV anzubahnen. Ein Kompromiss über ein entsprechendes europarechtskonformes Fördergerüst wurde Ende Juli 2020 erzielt.

Hiernach ist klar, dass graue Flecken künftig in zwei Stufen gefördert werden sollen. Möglich werden soll zunächst für Förderanträge ab Frühjahr 2021 die Einbeziehung von Adresspunkten mit einer Versorgung von unter 100Mbit/s downstream in das Gebiet eines geförderten Ausbauvorhabens, d.h. – wie wir sie nennen – von hellgrauen Flecken. Ab Anfang 2023 steht die Breitbandförderung des Bundes (und die daran anknüpfende Kofinanzierung der Länder) schließlich auch für Adresspunkte offen, die zwar bereits über Bandbreiten von mehr als 100Mbit/s im Download verfügen, aber noch nicht über gigabitfähige Internetanschlüsse. Diese bezeichnen wir – ob ihrer relativen (farblichen) Nähe zu nicht beihilfefähigen schwarzen Flecken als dunkelgraue Flecken.

dd. Überblick zu den Begriffen der weißen, schwarzen und grauen Flecken

In aller Kürze lassen sich die Begriffe der weißen, schwarzen und grauen Flecken folgendermaßen im Rahmen der deutschen Breitbandförderung unterscheiden:

Weiße Flecken: laut Markterkundungsverfahren gemäß § 4 Abs. 7 NGA-Rahmenregel an das Internet mit einer Downloadgeschwindigkeit von weniger als 30Mbit/s angebundene Adressen. Solchen Adresspunkten fehlt bereits nach Auffassung der Breitbandleitlinien der EU-Kommission vom 26.1.2013 an einer Breitbandgrundversorgung. In Deutschland dürfen die weißen Flecken daher seit 2015 im Rahmen geförderter Ausbauvorhaben an ein Glasfasernetz angeschlossen werden.

Graue Flecken: Adresspunkte mit Internetanschlüssen, die eine Versorgung mit Downloadgeschwindigkeiten von 30-99 Mbit/s zulassen (hellgraue Flecken) bzw. mit Downloadgeschwindigkeiten von 100-200 Mbit/s symmetrisch (dunkelgraue Flecken). Für Fördervorhaben, die zum Anschluss hellgrauer Flecken an ein Glasfasernetz dienen, dürfen deutsche Kommunen ab Frühjahr 2021 Förderanträge stellen. Für solche Ausbaumaßnahmen, die auch dunkelgraue Flecken erfassen, ist eine Förderung ab 01.01.2023 möglich.

Schwarze Flecken: als ausreichend mit breitbandigem Internet versorgt eingestufte Adresspunkte. An solchen liegt hinsichtlich des Angebots kein Marktversagen vor. Für ihre Erschließung mit Glasfaserkabeln dürfen keine staatlichen Beihilfen gewährt werden. Effektiv handelt es sich hierbei künftig nur noch um solche Adresse, die über gigabitfähige FTTB- oder HFC-Anschlüsse versorgt werden, also über reine Glasfaserleitungen bis zum Gebäude oder rückkanalfähige Fernsehkabel.

d. Weitere Veränderungen der Breitbandförderung in Deutschland

Die Förderbedingungen für Zuwendungen zum Breitbandausbau in grauen Flecken ähneln laut den bisher bekannten Entwürfen zur neuen NGA-Rahmenregel weitgehend dem Rechtsrahmen der Breitbandförderung für weiße Flecken.

aa. Neuerungen

Neu hinzu kommt im Wesentlichen neben der Anhebung der Aufgriffsschwelle eine sog. Investitionsschutzklausel. Diese schließt den geförderten Überbau der bisherigen Anbindung mit Glasfaserkabeln bis zu den Gebäuden dort aus, wo in den letzten Jahren gefördert oder eigenwirtschaftlich eine Breitbandgrundversorgung erstmalig hergestellt wurde (z.B. durch Vectoring-Nachrüstungen).

Ursprünglich plädierte die Bundesregierung in den Konsultationen mit der EU-Kommission zur neuen NGA-Rahmenregel für eine bloß dreijährige Investitionsschutzperiode. Dem Vernehmen nach zeichnet sich ein Kompromiss über eine fünfjährige Phase ab. Spätestens 2023 dürften demnach die meisten dann noch nicht mit Gigabit-Anschlüssen versorgten Adressen förderfähig werden.

bb. Voraussichtlich gleichbleibende Förderbedingungen

Im Übrigen gelten die Rahmenbedingungen für die Breitbandförderung in weißen Flecken voraussichtlich weitgehend für diejenige in grauen Flecken entsprechend:

Die Abgrenzung des Projektgebietes erfordert vor der Fördermittelbeantragung erneut ein Markterkundungsverfahren. In diesem können (privatwirtschaftliche) Telekommunikationsunternehmen i.S.d. § 3 TKG Kommunen und Landkreisen zurückmelden, welche Adresspunkte sie bereits mit Bandbreiten oberhalb der Aufgriffsschwellen versorgen oder welche sie mit solchen binnen drei Jahren verbindlich zu versorgen beabsichtigen. Entsprechende Adressen werden dadurch vom geförderten Glasfaserausbau ausgeschlossen und für die eigenwirtschaftliche Anbindung reserviert. Dies übrigen dürfen in das Projektgebiet für den geförderten Ausbau einbezogen werden.

Gleichsam ist anzunehmen, dass auch im Rahmen der neuen Breitbandförderung für graue Flecken EU-weite Ausschreibungen unter Bekanntmachung auf breitbandausschreibungen.de zur Vergabe von Planung, Bau und Betrieb der geförderten Glasfaserinfrastruktur durchgeführt werden müssen. Dies gebietet ohnehin in den meisten Projekten bereits das Vergaberecht, da der Auftragswert regelmäßig die Schwellen des § 106 GWB übersteigt.

Die Varianten zur Gestaltung der Eigentumsverhältnisse an der im Fördervorhaben errichteten Glasfaserinfrastruktur dürften ebenfalls den bisherigen Möglichkeiten ähneln. § 3 des Entwurfs der NGA-Rahmeregel zur Breitbandförderung in grauen Flecken eröffnet Kommunen und Landkreisen als Zuwendungsempfänger erneut die Wahl zwischen der Realisierung im Betreibermodell oder im Wirtschaftlichkeitslückenmodell. In der erstgenannten Variante lässt die Gebietskörperschaft die passive Netzinfrastruktur als Bauherrin und Eigentümerin errichten. Sodann verpachtet sie sie an ein Telekommunikationsunternehmen als Netzbetreiber. In der zweitgenannten Variante beauftragt die Kommune oder der Landkreis ein solches mit dem Bau und Betrieb eines eigenen Netzes. Hierfür gewährt sie eine Zuwendung in Höhe der Deckungslücke.

cc. Voraussichtlich gleichbleibender Förderumfang

Wie bislang ist davon auszugehen, dass der Bund sich mit einer Förderquote von 50% an den zuwendungsfähigen Kosten beteiligt. Die Länder werden den Restbetrag voraussichtlich weiterhin teilweise über eigene Förderrichtlinien kofinanzieren. Die Förderquoten der Landesprogramme variieren, decken aber üblicherweise 30-40% der zuwendungsfähigen Kosten. Im Freistaat Sachsen ist es mit Bundes- und Landesfördermitteln inzwischen sogar möglich, eine kommunalen Eigenanteil ganz zu vermeiden.

Begrenz wird die Förderung de jure zwar darüber hinaus bisher und wohl auch in Zukunft durch Höchstbetragsgrenzen für einzelne Förderbescheide. Zumindest in den letzten Jahren entfalteten diese jedoch bloß noch eine begrenzte Bedeutung. Denn durch Beantragung einzelner Förderbescheide für verschiedene Ausbaucluster konnte die faktische Förderhöchstgrenze insbesondere für kreisweite geförderte Ausbauvorhaben so angehoben werden, dass die Zuwendung ungekürzt der Förderquote an den zuwendungsfähigen Kosten entsprach.

Die Eckdaten der Breitbandförderung in grauen Flecken ähneln also denjenigen, die bereits für den geförderten Ausbau in weißen Flecken maßgeblich sind. Angesichts der grundlegend anderen Wettbewerbssituation in grauen Flecken sowie auch der abgestuften Anhebung der Aufgriffsschwelle wird

2. Übersicht zu möglichen Förderstrategien

a. Bisherige Wahlmöglichkeiten in der Breitbandförderung

Die Eckdaten der Breitbandförderung in grauen Flecken ähneln wie dargelegt denjenigen, die schon den geförderten Ausbau in weißen Flecken regelten. Angesichts der grundlegend anderen Wettbewerbssituation in grauen Flecken und der abgetreppten Anhebung der Aufgriffsschwelle gerät die Frage nach der idealen Herangehensweise an die nächste Stufe des geförderten Glasfaserausbaus gleichwohl komplexer.

Denn solange die Breitbandförderung nur für akut unterversorgte Adressen zur Verfügung stand, war die richtige Zielsetzung einigermaßen evident. Es musste darum gehen, in den weißen Flecken so schnell und so flächendeckend wie möglich die Breitbandgrundversorgung herzustellen. Geboten war dies schon allein, weil die Anbindung ans schnelle Internet mittlerweile zur Daseinsvorsorge zählt. Abwägungsbedarf bestand zwar auch schon in der seit 2015 geltenden Förderlandschaft in einigen rechtlichen Gestaltungsfragen. Dies betraf vor allem die Wahl zwischen dem Betreibermodell und dem Wirtschaftlichkeitslückenmodell. Die grundsätzliche Richtung der Vorgehensweise war durch die Gegebenheiten unterdessen vielerorts vorgezeichnet.

b. Künftige Wahlmöglichkeiten in der Breitbandförderung

Die Lage in den grauen Flecken erfordert hingegen eine größere Umsichtigkeit bei der Entwicklung der richtigen Breitbandstrategie. Zu klären sind diesmal gleich vier Fragen:

1. Förderantrag vor Ende 2022 oder erst ab 2023?
2. Mehrstufige Breitbandförderung zum gestaffelten Ausbau hellgrauer und dunkelgrauer Flecken oder einstufige Variante nach einer einheitlichen Markterkundung?
3. (Gründlicher) flächendeckender geförderter Ausbau aller grauen Flecken (auch der dunkelgrauen) oder (kostengünstigere) Beschränkung des Vorhabens auf einen Teil (z.B. den hellgrauen)?
4. Breitbandförderung im Betreibermodell oder im Wirtschaftlichkeitslückenmodell?

Insgesamt kommen also mindestens sechszehn (24) mögliche Breitbandstrategien bei der Erschließung der grauen Flecken in Betracht.

Keiner der Ansätze drängt sich hierbei per se als Best Practice der Breitbandförderung auf. Stattdessen empfiehlt es sich für Kommunen und Landkreise, die Vor- und Nachteile der Modelle abhängig von ihrer konkreten Ausgangssituation abzuwägen. Die abgestufte Anhebung der Aufgriffsschwelle provoziert wie gesehen anders als die bisherige Breitbandförderung beispielsweise erstmals die Frage nach dem richtigen Zeitpunkt für den Beginn des Vorhabens.

c. Abwägung zwischen den Lösungsansätzen

So ist es durchaus von Fall zu Fall differenziert zu beurteilen, ob eine Kommune zur Erschließung der unterversorgten grauen Flecken ein zweistufiges Förderverfahren eingehen und bereits vor Ende 2022 tätig werden sollte oder stattdessen erst 2023 ein größeres Projektgebiet abgrenzen sollte. Erstere Variante verspricht der Kommune eine größere Einflussnahme auf die Glasfaserversorgung. Letztere bietet eine unaufwendigere Lösung, da sie ein Markterkundungsverfahren sowie eine zusätzliche Runde Ausschreibungen einspart. Auch eine Zwischenlösung zur Strukturierung des Fördervorhabens ist denkbar. Hierbei wird etwa das Markterkundungsverfahren schon 2022 durchgeführt. Dies ermöglicht es, direkt Anfang 2023 einen Antrag zur Breitbandförderung in hellgrauen wie dunkelgrauen Flecken gebündelt zu stellen.

Verfügt eine Gemeinde oder ein Landkreis über ausreichende personelle Ressourcen und besteht zudem ein Interesse an der kommunalen Einflussnahme auf die digitale Infrastruktur vor Ort, dürfte sich ein zweistufiges Fördervorhaben anbieten. Weniger geeignet ist diese Herangehensweise wiederum dort, wo die nötigen Kapazitäten fehlen, wo die Haushaltslage die Bereitstellung eines Eigenanteils vor 2023 nicht erlaubt oder wo ein Markterkundungsverfahren von vornherein nur wenige hellgraue Flecken ausweist.

Nach unserem Dafürhalten verbietet sich daher unter dem Aspekt der Staffelung der Förderanträge eine Einheitslösung. Das Gleiche gilt im Hinblick auf die übrigen zentralen Entscheidungsfragen zur Breitbandstrategie. Stattdessen ist die Vorgehensweise insbesondere abhängig von den vielfältigen Faktoren der bisherigen Versorgungslage in weißen und grauen Flecken individuell zu wählen.

Die Konzeptionierung des geförderten Glasfaserausbaus in grauen Flecken gerät mithin anspruchsvoller als die Weichenstellungen zur Sicherung der Breitbandgrundversorgung. Letztlich sollte dies auch nicht überraschen. Denn rein zahlenmäßig umfasst erstere ein Vielfaches der Haushalte, die bisher akut unterversorgt sind oder waren und denen die erste Stufe der Breitbandförderung seit 2015 galt. Nichtsdestoweniger stellt die Ausweitung der Förderprogramme ab diesem Herbst Kommunen und Landkreise unbestreitbar vor erhebliche Herausforderungen. Und diesmal betreffen diese nicht bloß akut unterversorgte Gebietskörperschaften im ländlichen Raum. Stattdessen stellt sich die Frage nach dem richtigen Umgang mit der Breitbandförderung nahezu jeder einzelnen Gemeinde. Es scheint daher ratsam, schon im Jahr 2020 vorausschauend zu planen, wann, wie oft, wie umfangreich und in welchem Modell das neue Förderprogramm beansprucht werden soll.

3. Der richtige Umgang mit der neuen Breitbandförderung für die öffentliche Hand in verschiedenen Ausgangssituationen

Wie sich passende Breitbandstrategien lokal je nach Ausgangslage unterscheiden können, skizziert der folgende Abschnitt kurz für einige typische Konstellationen. Dabei ist uns bewusst, dass dies angesichts der Komplexität der Thematik nur kursorisch gelingen kann. Nichtsdestotrotz versprechen wir uns davon, den betroffenen Gebietskörperschaften jeweils erste Anregungen zu liefern.

a. Gemeinde mit bisheriger Breitbandförderung im Wirtschaftlichkeitslückenmodell

Von den Kommunen, die zur Schließung von Versorgungslücken in weißen Flecken Fördermittel in Anspruch genommen haben, haben sich ca. 75% für die Realisierung im Wirtschaftlichkeitslückenmodell entschieden. Bis zur Novelle der Bundesförderrichtlinie 2018 erfolgte der entsprechend geförderte Ausbau in der Regel über FTTC-Anbindungen. Zuletzt wurden mithilfe der Zuwendungen von Bund und Ländern nur noch FTTB-Anschlüsse hergestellt.

Hier mag es vermeintlich naheliegen, auch die Breitbandförderung in den grauen Flecken im Rahmen eines Wirtschaftlichkeitslückenmodells zu realisieren. Schließlich lassen sich dadurch erneut eigene personelle Ressourcen einsparen. Ebenso erlaubt es das Wirtschaftlichkeitslückenmodell der Gemeinde, das Baukostenrisiko dem als Konzessionsnehmer ausgewählten Telekommunikationsunternehmen aufzubürden. Konsistent wäre es in diesem Zusammenhang, mit der Beantragung weiterer Fördermittel bis 2023 zu warten, um sich ein Markterkundungsverfahren und eine zusätzliche Ausschreibung in der Zwischenzeit zu sparen. Dies hätte zudem den Vorzug, im Rahmen des letztendlich realisierten Fördervorhabens direkt auch die Adresspunkte mitzuberücksichtigen, die im Zuge der ursprünglichen Breitbandförderung nur eine FTTC-Anbindung erhielten. Ab 2023 wäre eine zuvor ggf. noch geltende Investitionsschutzperiode nämlich bereits abgelaufen. Entsprechende Haushalte müssten somit bei Einbeziehung in ein späteres Fördervorhaben nicht damit Vorlieb nehmen, längerfristig auf eine Breitbandversorgung zweiter Klasse verwiesen zu sein.

Gegebenenfalls lohnt es sich für etliche Kommunen aber, auch das bislang gemiedene Betreibermodell noch einmal näher in Betracht zu ziehen. Denn seit Beginn der Breitbandförderung sind die Förderquoten stetig gestiegen. Mittlerweile ist es in den meisten Flächenbundesländern möglich, dank Bundes- und Landesförderung mit einem Eigenanteil von nur 10% der zuwendungsfähigen Kosten 100% Eigentum am geförderten Glasfasernetz zu erlangen. Gerade bei einer kurzen Pachtlaufzeit dürfte der Restwert des Netzes die eigene Investition einer Gemeinde deutlich übersteigen. Interkommunale Bündelungen des geförderten Breitbandausbaus (z.B. in einem Zweckverband) schonen darüber hinaus die Ressourcen der einzelnen Kommune. Dadurch lässt sich das Kapazitätsproblem als Hinderungsgrund weitgehend minimieren. Gerade wer die Beantragung von Fördermitteln erst für 2023 ins Auge fasst, kann die Zwischenzeit nutzen, um Vorbereitungen für eine landkreisweite gemeinsame Lösung zu treffen. In diesem Fall lohnt es sich, das Betreibermodell nicht von vornherein als Variante zu verwerfen.

b. Landkreis mit bisheriger Breitbandförderung im Betreibermodell

Vielerorts hatten sich bereits bis 2020 kreisweite Initiativen zum Ausbau des Netzes in weißen Flecken konstituiert. Das Mittel der Wahl war hierbei häufig ein Betreibermodell, weil es dem Landkreis bzw. dem Zweckverband der Kommunen langfristig Eigentum an der passiven Netzinfrastruktur verschaffte und damit Einfluss auf diesen Baustein der Daseinsvorsorge. Die entsprechenden Glasfasernetze wurden inzwischen überwiegend bereits geplant und errichtet und werden mittlerweile an hierfür per Ausschreibung ausgewählte Netzbetreiber verpachtet. Häufig handelt es sich dabei um kleine und mittelgroße Telekommunikationsunternehmen – teilweise auch um Stadtwerke.

Wo sich das Zusammenspiel mit diesen für die Netzeigentümer bewährt hat, dürfte es naheliegen, auch den geförderten Ausbau in den grauen Flecken im Betreibermodell zu realisieren. Wie schnell, wie umfassend und in welcher Stufenfolge dies geschieht, sollte maßgeblich davon abhängen, welche Wettbewerbslage in den hellgrauen und den dunkelgrauen Flecken herrscht. Nur wo die Nachfrage das vorhandene Angebot übersteigt, empfiehlt es sich, eine Versorgungslücke mithilfe der Breitbandförderung zu beheben. Wenn eine solche Situation bereits in größerem Maße hellgraue Flecken betrifft, ohne dass die Investitionsschutzperiode hier eine Förderung sperrt, kann bereits über einen Förderantrag vor Ende 2022 nachgedacht werden. Alternativ bietet es sich an, diesen zwar erst später zu stellen, aber noch vor der zweiten Anhebung der Aufgriffsschwelle das neue Markterkundungsverfahren einzuleiten. So kann der geförderte Ausbau verhältnismäßig stringent fortgeführt werden.

Letztlich verspricht eine möglichst frühzeitige Abgrenzung der noch bzw. schon förderfähigen Adresspunkte der öffentlichen Hand Einfluss über ein größeres Glasfasernetz im Gegenzug für einen überschaubaren Eigenanteil. Gerade wo der bisherige Betreiber erneut den Zuschlag erhält, kann auf diesem Weg der Netzbetrieb einheitlich gebündelt werden, um im Endkundenpreis Skaleneffekte zu verwirklichen. Dies dürfte auch in den eigenwirtschaftlich erschlossenen grauen Flecken den Maßstab für das Preis-Leistungsverhältnis setzen, was letztlich allen Haushalten zugute kommt.

c. Gemeinde ohne umfangreiche Fördervorhaben, aber mit starkem eigenwirtschaftlichem Ausbau durch das eigene Stadtwerk

Da die bisherige Breitbandförderung lediglich weiße Flecken betraf und damit Adresspunkte, in denen es sogar an der Breitbandgrundversorgung fehlte, kam eine Teilnahme am Förderprogramm für etliche Städte bislang noch gar nicht in Betracht. Denn gerade in dichter besiedelten Gebietskörperschaften verfügte bereits vor einigen Jahren zumindest der ganz überwiegende Teil der Haushalte über eine Internetversorgung mit über 30 Mbit/s downstream. Oftmals engagierte sich hier auch das eigene Stadtwerk in der eigenwirtschaftlichen Herstellung der entsprechenden Versorgungslage. Gerade in „Speckgürteln“ von Metropolregionen wie denen um Köln, Frankfurt oder Hamburg war dies ganz ohne Förderung ein lukratives Geschäft.

Da die entsprechenden Gebiete jedoch zugleich noch nicht flächendeckend über gigabitfähige Anschlüsse verfügen, gelten sie zumindest abschnittsweise unter der neuen NGA-Rahmenregel als förderfähig. Dadurch fallen die jeweiligen Gemeinden häufig erstmals in den Anwendungsbereich der Breitbandförderung. Und angesichts der hohen Förderquoten und des geringen Eigenanteils sprechen auch hier gute Gründe dafür, von den Zuwendungen Gebrauch zu machen.

Der Umfang der beantragten Fördermittel sowie der Zeitpunkt und der Staffelung müssen freilich von der konkreten Wettbewerbssituation abhängig gemacht werden. Es kann sich aber ungeachtet dessen lohnen, über ein Markterkundungsverfahren schon vor 2022 zumindest zu sondieren, wo nicht schon das eigene Stadtwerk und die übrigen Marktteilnehmer eine Erweiterung ihrer Glasfasernetze planen. Je nachdem, ob schon in diversen hellgrauen oder erst in dunkelgrauen Flecken ein eigenwirtschaftliches Ausbaudefizit herrscht, sollte früher oder später (oder sogar zweimal) ein Fördermittelantrag gestellt werden.

Erweist sich das eigene Stadtwerk als kapitalstarker, zuverlässiger Netzbetreiber, ist zu erwägen, den geförderten Breitbandausbau im Witschaftlichlichkeitslückenmodell auszuschreiben. Dadurch besteht nämlich eine Chance, die FTTB-Versorgung weiter zu kommunalisieren und zugleich direkt beim eigenen TK-Unternehmen anzusiedeln. Selbstverständlich muss das Vergabeverfahren bei alledem diskriminierungsfrei und transparent vollzogen werden. Unbedingt zu vermeiden sind in der Ausschreibung außerdem Interessenskonflikte und personelle Überschneidungen zwischen Auftraggeber und Bieter.

d. Gemeinde ohne größere bisherige Förderprojekte und ohne kommunalwirtschaftliche Breitbandaktivitäten

Für etliche Kommunen gestaltet sich die Ausgangslage demgegenüber ähnlich wie im soeben beschriebenen Szenario, ohne dass das ortsansässige Stadtwerk führend am eigenwirtschaftlichen Glasfaserausbau beteiligt war. Auch hier qualifizieren sich betroffene Gemeinden erstmals im größeren Stil, Fördermittel zur Aufwertung der Versorgung in grauen Flecken zu beantragen.

Anders als in dem unter Buchstabe c beschriebenen Szenario scheint es nach der Definition der abweichenden Konstellation hier jedoch weniger eine Option zu sein, das eigene Stadtwerk beim (geförderten) Glasfaserausbau einzubinden. Falls dieses gleichwohl erstmalig den TK-Bereich als Geschäftsmodell identifiziert, bestehen Erfolgschancen praktisch nur bei einer Ausschreibung im Betreibermodell. Denn im Wirtschaftlichkeitslückenmodell entscheidet sich die Beauftragung zuvorderst danach, welcher Bewerber eine niedrige Deckungslücke kalkuliert. Dies gelingt strukturell nur demjenigen, der vor Ort bereits über eigene erweiterbare Infrastruktur verfügt. Diese kann er nämlich als aktivierte Eigenleistung in der Berechnung der Wirtschaftlichkeitslücke einbeziehen.

Auch wenn sich das eigene Stadtwerk weniger zum Netzbetrieb eignet, kann es sich lohnen, das erste größere Förderprojekt im Betreibermodell zu realisieren. Schließlich vermittelt es einer Gemeinde Eigentum an der passiven Glasfaserinfrastruktur – und zwar im Gegenzug für einen Eigenanteil von nur 10% der zuwendungsfähigen Kosten des Projektes. Zudem bietet ein Betreibermodell den Vorteil, dass typischerweise mehr Bewerber ein Angebot für den Netzbetrieb abgeben. Immerhin erfordert dieser eine geringere Finanzstärke und lokale Bestandsinfrastruktur des beauftragten Telekommunikationsunternehmen. Schließlich verantwortet es den Ausbau anders als im Wirtschaftlichkeitslückenmodell nicht selbst. Jedenfalls dort, wo Kommunen über gewisse eigene (personelle) Ressourcen im TK-Bereich verfügen, sollten selbst erstmalige Antragsteller prüfen, ob sie die den geförderten Glasfaserausbau nicht im Betreibermodell umsetzen wollen.

Schlägt man diesen Weg ein, erscheint es sinnvoll, erst 2023 den Förderantrag zu stellen. Denn das Fördervorhaben erfordert in der Gestaltungsvariante des Betreibermodells durchaus eine etwas umfangreichere Vorbereitung. Dies erklärt sich vor allem daraus, dass eine Gemeinde zunächst eine Trägerorganisation als Eigentümerin der passiven Netzinfrastruktur gründen muss. Diese fungiert zugleich als Auftraggeberin für deren Planung, Errichtung und Betrieb. In Betracht kommen hierbei privatrechtsförmige Gestaltungsvarianten ebenso wie die öffentlich-rechtlichen Rechtsformen. Steuerliche Vorteile mag insbesondere eine vermögensverwaltende GmbH & Co. KG vermitteln. Den verhältnismäßig geringsten Errichtungsaufwand benötigt demgegenüber ein kommunaler Regie- oder Eigenbetrieb.

Daneben sind aber noch diverse andere Faktoren in der Entscheidung für eine bestimmte Rechtsform zu bedenken. Dazu gehören beispielsweise die kommunalwirtschaftsrechtlichen und faktischen Hürden zur Aufnahme von Fremdkapital. Ebenso ist zu beachten, dass die Einrichtung der Netzträgerorganisation kommunale Gremienbeschlüsse nicht bloß für die Gründung voraussetzt, sondern ebenso für die Übertragung der Aufgabe des Breitbandausbaus als Teil der Daseinsvorsorge.

4. Weitergehende Überlegungen

Der in diesem Artikel vollzogene überblicksartige Streifzug durch die Inhalte und Implikationen der neuen Breitbandförderung enthält naturgemäß noch keine maßgeschneiderten Empfehlungen für den Umgang mit dieser im konkreten Einzelfall. Um die jeweilige Breitbandstrategie bedarfsgerecht weiterzuentwickeln, kommt es maßgeblich darauf an, die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort systematisch zu erfassen. Im Ausschlussverfahren lässt sich sodann konzentrisch eingrenzen, welche Herangehensweise an die Versorgung der grauen Flecken sich eignet. Zwischen den in die engere Wahl gezogenen Wegen sollten hiernach sorgsam die Vor- und Nachteile abgewogen werden.

Diese Schritte zur letztendlichen Entscheidung über die konkreten Maßnahmen zum geförderten Glasfaserausbau ersetzt der hiesige Beitrag freilich nicht. Wenn er hierzu aber erste Denkanstöße liefert, erfüllt er bereits seinen Zweck.

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